一、國家行政機(jī)關(guān)的概念、性質(zhì)和特征
1.國家行政機(jī)關(guān)的概念。
國家行政機(jī)關(guān)，又稱國家行政管理機(jī)關(guān)，即狹義上的人民政府，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運(yùn)用國家行政權(quán)，負(fù)責(zé)對國家各項(xiàng)行政事務(wù)以及相應(yīng)的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織、管理、指揮和監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。
2.國家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。
在社會(huì)主義國家，一切國家權(quán)力屬于人民，國家行政機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使國家行政管理權(quán)，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國家行政機(jī)關(guān)從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，必須嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律的規(guī)定。
3.國家行政機(jī)關(guān)的特征。
(1)國家行政機(jī)關(guān)具有高度政治性和權(quán)威性。
(2)國家行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)行性和法律從屬性。
(3)國家行政機(jī)關(guān)具有相對獨(dú)立性。
(4)國家行政機(jī)關(guān)具有適應(yīng)性和創(chuàng)造性。
(5)國家行政機(jī)關(guān)具有統(tǒng)一性和層級(jí)性。
(6)國家行政機(jī)關(guān)具有社會(huì)性、專業(yè)性和服務(wù)性。
二、國家行政機(jī)關(guān)與相關(guān)概念的區(qū)別
1.國家行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的區(qū)別。
國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，都是行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家職能的重要部門，都接受中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)依法行使立法權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和行政權(quán)，其組織和活動(dòng)原則實(shí)行民主集中制，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這是國家行政機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的共同點(diǎn)。
但是，國家行政機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)在行使國家權(quán)力的職能范圍和活動(dòng)方式等方面存在若干區(qū)別:
(1)任務(wù)和職權(quán)。
不同的國家機(jī)關(guān)，任務(wù)和職權(quán)各不相同。國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律規(guī)定，行使行政權(quán)，有權(quán)制定相應(yīng)的行政法律規(guī)范，并依法采取各種行政措施。而各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是行使國家立法權(quán);人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，依照憲法行使國家審判權(quán);人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依照憲法規(guī)定行使檢察權(quán)。
(2)組織和活動(dòng)方式。
國家行政機(jī)關(guān)一般實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，依照憲法和法律采取行政手段以實(shí)現(xiàn)其任務(wù)。各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行合議制，一般議案都必須由人民代表大會(huì)全體代表的過半數(shù)通過;人民法院和人民檢察院在組織上都實(shí)行委員會(huì)制，分別以裁判和檢察的方式實(shí)現(xiàn)其任務(wù)。
(3)能動(dòng)性。
一般說來，人民法院和人民檢察院執(zhí)行法律具有一定程度的被動(dòng)性，只有在發(fā)生糾紛或者違法犯罪案件時(shí)，人民法院和人民檢察院才能適用司法程序。而國家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)則大量表現(xiàn)為主動(dòng)的、積極的行政行為，從簡便、實(shí)效的角度出發(fā)，適用行政程序，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使廣泛的裁量權(quán)，能動(dòng)地領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、指揮和監(jiān)督行政事務(wù)乃至相應(yīng)的社會(huì)公共事務(wù)。
2.國家行政機(jī)關(guān)與行政組織、行政機(jī)構(gòu)的區(qū)別。
國家行政機(jī)關(guān)與行政組織、行政機(jī)構(gòu)，是一組既有密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。
(1)國家行政組織，是為實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設(shè)立并負(fù)責(zé)國家行政事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的特殊社會(huì)組織，包括國家行政機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)構(gòu)。國家行政機(jī)關(guān)，是指從中央到地方的各級(jí)人民政府及其他具有法人資格、能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政單位。行政機(jī)構(gòu)，是指構(gòu)成國家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部各單位，它是為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)服務(wù)的，對外不能以自己的名義發(fā)布決定和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機(jī)關(guān)。
(2)在國家行政機(jī)關(guān)、行政組織和行政機(jī)構(gòu)這組概念中，只有行政機(jī)關(guān)具有行政主體的資格，可以成為行政法律關(guān)系中的一方特定主體。行政機(jī)構(gòu)一般可作為行政相對人而成為行政法律關(guān)系的一方主體，只有在法定授權(quán)的情況下，才能成為行政主體。
3.國家行政機(jī)關(guān)與企業(yè)、事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的區(qū)別。
(1)國家行政機(jī)關(guān)是國家行政組織，行使國家行政權(quán)力。企業(yè)、事業(yè)單位以及其他社會(huì)團(tuán)體都不屬于國家行政組織，都不行使國家行政權(quán)力，其活動(dòng)屬于具體的經(jīng)營活動(dòng)或者事業(yè)活動(dòng)，其內(nèi)部的事務(wù)管理組織不是一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，也不是國家行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。
(2)社會(huì)團(tuán)體是群眾性組織，其決議和行為規(guī)范，只能約束本團(tuán)體成員，并且，社會(huì)團(tuán)體可根據(jù)自愿申請并履行必要手續(xù)來吸收成員，其成員退出該團(tuán)體一般也比較自由。而國家行政機(jī)關(guān)所采取的行政措施和所制定的行政法律規(guī)范，對全社會(huì)成員都具有約束力，帶有國家強(qiáng)制性，而且一般公民取得或者放棄國家公務(wù)員資格，進(jìn)入或者退出國家行政機(jī)關(guān)，都必須遵循嚴(yán)格的法律規(guī)定，個(gè)人的自由意志往往要受到一定的限制。
三、具有行政主體資格的國家行政機(jī)關(guān)
1.中央行政機(jī)關(guān)。
(1)國務(wù)院。
(2)國務(wù)院各部、委員會(huì)。
作為行政主體的國務(wù)院各部、委員會(huì)的職權(quán)，主要包括如下內(nèi)容:
①部門規(guī)章的制定權(quán)。
②對本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)。
③對行政糾紛的裁判權(quán)。
(3)國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。
根據(jù)法律規(guī)定，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要包括如下內(nèi)容:
①規(guī)章制定權(quán)
②行政事項(xiàng)處理權(quán)。
③爭議的裁判權(quán)。
(4)國務(wù)院各部、委員會(huì)管理的國家局。
(5)國務(wù)院的辦公和辦事機(jī)構(gòu)。
2.地方國家行政機(jī)關(guān)。
(1)地方國家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。
根據(jù)《地方組織法》第54條的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。地方國家行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)在于其“雙重從屬制”。
①地方各級(jí)人民政府都是本級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
②地方各級(jí)人民政府都對其上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級(jí)人民政府的主體資格。
(2)地方國家行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。
①執(zhí)行權(quán)。
②決定、命令的發(fā)布權(quán)和規(guī)章的制定權(quán)。
③領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。
④保護(hù)、保障權(quán)。
⑤對本級(jí)政府職能部門和下級(jí)人民政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。
此外，根據(jù)我國《地方組織法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)，除行使上述職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，行使自治權(quán)。
(3)地方各級(jí)人民政府的職能部門。
根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)工作需要，設(shè)立若干職能部門，承擔(dān)某一方面行政事務(wù)的組織與管理職能。職能部門對本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的某項(xiàng)專門行政事務(wù)。
縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職能部門的法定職權(quán)主要有如下兩項(xiàng):
①?zèng)Q定、命令的發(fā)布權(quán)。
②對行政事項(xiàng)的主管權(quán)。
(4)地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。
地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，是指由縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。
3.中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律調(diào)整。
中央與地方的關(guān)系，主要包括中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的職能劃分、中央行政機(jī)關(guān)對地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制以及各地方之間、地方和中央之間關(guān)系的協(xié)調(diào)三個(gè)方面。
(1)中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)職能的劃分。
(2)中央行政機(jī)關(guān)對地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。
四、幾種有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)類型的劃分方法及理論思考
國家行政機(jī)關(guān)的分類除了將行政機(jī)關(guān)分為中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的分類外，還有其他的分類方法。
1.一般權(quán)限行政機(jī)關(guān)和專門權(quán)限行政機(jī)關(guān)。
2.按行政管理活動(dòng)的環(huán)節(jié)，國家行政機(jī)關(guān)可分為決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)。
